co so sanxuat cua dau tu ngoai quoc

Lợi ích công hay lợi ích toàn dân? Mối quan hệ giữa Nhà nước và Xã hội dân sự

Lợi ích công hay lợi ích toàn dân? Mối quan hệ giữa Nhà nước và Xã hội dân sự trong vấn đề thu hồi đất đai qua góc nhìn kinh tế luật

http://www.boxitvn.net/bai/24878

Phạm Hải Vũ

  I. Giới thiệu

Bài viết này sử dụng góc nhìn kinh tế luật để phân tích một mâu thuẫn lớn trong xã hội Việt Nam đương đại : mâu thuẫn giữa Nhà nước và bên dân sự liên quan đến thu hồi cưỡng chế đất đai.

Theo quan điểm trình bày, các tranh chấp thu hồi đất đai phản ánh mối quan hệ phức tạp giữa Nhà nước và xã hội dân sự tại Việt Nam. Các tranh chấp liên quan một phần đến thể chế sở hữu được áp dụng, nhưng phần lớn ở việc Nhà nước có thể can thiệp thay đổi quyền sở hữu mà không cần giải trình quyết định của mình. Khái niệm lợi ích công là cơ sở cho việc can thiệp cũng không được định nghĩa rõ ràng. Bản chất sâu xa của hiện tượng là do các chủ thể kinh tế, trong đó có Nhà nước, tranh đoạt các quyền sử dụng (chứ không phải sở hữu) tài nguyên đất đai.

Trước hết, cần giải thích vì sao quyền sử dụng lại là một khái niệm quan trọng và là đối tượng của bài viết, mà không phải là quyền sở hữu. Dưới góc nhìn kinh tế chính trị, điều quan trọng không phải là ai nắm quyền sở hữu danh nghĩa, mà là ai có quyền kiểm soát và phân bổ tài nguyên, ở đây là tài nguyên đất ? Quyền kiểm soát và phân bổ này cần được nhìn nhận như một thực quyền, tức là một quyền không chỉ được công nhận trên giấy tờ mà còn phải có hiệu lực thực sự và phải đem lại giá trị. Thực quyền sử dụng được xác định khi các quyền luật định được triển khai trong thực tế. Để tiện so sánh với quyền sở hữu luật định tại các quốc gia khác, thuật ngữ «quyền sở hữu luật định» sẽ được sử dụng kể từ đây để chỉ các quyền trên đất đai được Nhà nước công nhận bằng văn bản pháp luật. Tại Việt Nam, quyền sở hữu luật định sẽ tương đương với thuật ngữ mà luật Đất đai Việt Nam gọi là «quyền sử dụng». Còn thuật ngữ «quyền sử dụng» hoặc «thực quyền sử dụng» trong bài viết sẽ được hiểu theo nghĩa kinh tế chính trị là các quyền mà người dân được hưởng thật sự trên đất.

Quan sát hệ thống luật của Pháp và Mỹ cho thấy, vấn đề tranh chấp thu hồi đất đai tại Việt Nam không liên quan nhiều đến thể chế sở hữu, mà liên quan đến cơ sở để Nhà nước can thiệp vào hệ thống pháp lý và nền kinh tế làm thay đổi (thực) quyền sử dụng, tức là việc định nghĩa thế nào là lợi ích công. Đây là một vấn đề lớn có liên quan đến rất nhiều lĩnh vực luật. Nó vượt ra ngoài luật đất đai. Nhìn tổng thể, các tranh chấp liên quan đến vai trò điều tiết các dòng lợi ích đối lập của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Từ góc nhìn kinh tế luật, cơ chế luật của Việt Nam đang «khuyến khích» các chủ thể kinh tế thông qua Nhà nước chiếm (đoạt) lấy các quyền sử dụng đất. Lý do là vì chi phí kinh tế để có (thực) quyền sử dụng như vậy thấp hơn giá mua bán trên thị trường nhiều lần. Sở dĩ chuyện này xảy ra vì luật pháp chưa xác định rõ ràng nội hàm khái niệm lợi ích công, từ đó cho phép đưa vào trong khái niệm này nhiều lợi ích kinh tế mang tính tư hữu. Một khi đường ranh giới xác định quyền sử dụng không được luật pháp bảo vệ một cách vững chắc, các chủ thể kinh tế đương nhiên có động cơ can thiệp để vẽ lại chúng theo hướng có lợi cho mình.

Bài viết gồm hai phần. Phần I tóm lược lại những nét chính về khái niệm lợi ích công, cũng như những ảnh hưởng của nó lên quyền sở hữu tư nhân đất đai tại Pháp. Phần này cũng đưa vài nét sơ bộ của khái niệm này tại Mỹ và tại Việt Nam. Mục đích chính để chỉ ra rằng quyền sơ hữu tuy quan trọng nhưng luôn nằm dưới lợi ích công. Mâu thuẫn thu hồi đất đai xảy ra không phải do Nhà nước có công nhận quyền sở hữu tư nhân đất đai hay không, mà là có xác định được nội hàm khái niệm lợi ích công hay không. Phần thứ hai sẽ giới thiệu các lý thuyết kinh tế luật hiện đại, và dùng nó để phân tích mối quan hệ giữa Nhà nước và các thành phần kinh tế. Nội dung chính của phần này là trình bày các quan điểm khoa học xã hội về vai trò của luật pháp trong một nền kinh tế thị trường. Phần II kết luận về sự cần thiết tồn tại một hệ thống tư pháp độc lập, với những tòa án và chánh án & thẩm phán đặc biệt có thẩm quyền xét xử các tranh chấp giữa nhà nước và bên dân sự.

  1. Lợi ích công và ảnh hưởng lên quyền sở hữu tư nhân đất đai

I.1 Khái niệm lợi ích công

Năm 1789, cuộc cách mạng Pháp nổ ra, xóa bỏ hoàn toàn chế độ quân chủ phong kiến ở Pháp. Những giá trị nền tảng của cuộc cách mạng này được kết tinh trong bản tuyên ngôn dân quyền và nhân quyền nổi tiếng với câu trích dẫn: “Con người sinh ra bình đẳng và phải luôn bình đẳng về quyền”. Cũng trong bản tuyên ngôn này, điều 17 nói: “Quyền sở hữu tài sản là một quyền bất khả xâm phạm và thiêng liêng, không ai có thể bị tước đoạt tài sản, trừ khi điều đó là cần thiết vì công ích, nhưng với điều kiện là việc tước đoạt phải được thiết lập trên cơ sở luật pháp, và được đền bù trước đó một cách công bằng»[1]. Cho tới ngày hôm nay, quyền sở hữu tư nhân đất đai của Pháp luôn là một quyền quan trọng và được tôn trọng, nhưng nhà nước vẫn có quyền trưng thu đất tư nhân (expropriation) để làm các công trình công cộng. Đương nhiên việc trưng thu vấp phải rất nhiều phản đối, vì theo lẽ thường không ai lại muốn bị mất cái mà mình sở hữu, cho dù có là vì phục vụ lợi ích công. Theo cơ quan tư pháp của Pháp, hàng năm, rất nhiều tranh chấp đất đai giữa người dân và chính quyền vẫn xảy ra, liên quan đến các dự án công ích. Muốn thông qua một dự án, nhà nước đương nhiên sử dụng quyền thu hồi của mình, nhưng cũng phải mất rất nhiều thời gian đối thoại, cũng như phải trả lời thỏa đáng các câu hỏi của người dân về ảnh hưởng dự án và mức bồi thường.

Tại Mỹ quyền sở hữu đất đai tư nhân được coi như một quyền tự nhiên, gắn liền với nhân quyền. Tu chính hiến pháp thứ 5 của Mỹ (the fifth amendement) viết : «Không ai có thể bị tước đoạt tài sản riêng nếu không phải là để phục vụ cho công quyền, và với điều kiện được đền bù thỏa đáng»[2]. Đất đai thuộc sở hữu tư nhân được luật pháp hết sức bảo vệ. Người Mỹ không ngại ngần dùng súng đuổi kẻ xông vào lãnh địa của mình và coi đó là một quyền phòng ngự chính đáng. Điều đó không ngăn cản nhà nước có quyền trưng thu lại đất đai tư nhân vì mục đích công. Điều khoản nói trên của tu chính hiến pháp thứ 5 còn được gọi là điều khoản chiếm đoạt hợp pháp (regulatory taking), vì ngoài việc bảo vệ quyền sở hữu đất tư nhân, nó đồng thời là cơ sở cho việc nhà nước bang hoặc liên bang thu hồi đất đai tư nhân; Điều kiện thu hồi đương nhiên là phải chứng minh được mục đích thu hồi là mục đích công ích. Mức tiền bồi thường ít nhất phải tương đương với mức giá thị trường của tài sản, có tính thêm lãi suất nếu bồi thường sau khi thu hồi.

Hai quan sát từ hai quốc gia phát triển mà logic luật là đại diện cho hai hệ thống luật lớn trên thế giới (luật châu Âu lục địa và luật Anh Mỹ) cho thấy không phải vì một quốc gia công nhận quyền sở hữu tư nhân đất đai mà có thể tránh được việc Nhà nước thu hồi đất. Tranh chấp có thể xảy ra ngay cả khi quyền sở hữu luật định được dựa trên các thiết chế luật vững chắc như Hiến pháp, và được coi là bất khả xâm phạm. Trong cả hai hệ thống, luật sở hữu tư nhân bảo vệ quyền sở hữu của người dân, nhưng quyền này luôn bị xếp dưới những vấn đề liên quan đến lợi ích quốc gia, hoặc lợi ích công cộng. Trong trường hợp phải cân nhắc, Nhà nước luôn được ưu tiên và tư nhân luôn là bên thiệt thòi. Nguyên tắc này là bất di bất dịch, bởi vì nếu không làm như thế, tức là nếu đặt lợi ích tư cao hơn lợi ích công, thì sẽ không còn sự kết dính xã hội. Xã hội sẽ không tồn tại nếu các công dân đều thấy lợi ích của mình cao hơn lợi ích cộng đồng.

Ở đây cần lưu ý hai điểm chung quan trọng trong nguyên tắc thu hồi: a. Nhà nước phải chứng minh được tính công ích của việc thu hồi, và b. Nhà nước phải đưa ra một mức bồi thường xác đáng. Điểm b. ít gây ra tranh cãi, vì luật pháp nhiều nước cũng như các tập quán xã hội thường công nhận mức bồi thường xác đáng là mức giá thị trường. Điều này có nghĩa là người bị thu hồi sẽ được trả một khoản bồi thường tương đương với giá trị của đất xác định trong điều kiện mua bán tự nguyện thông thường. Ngược lại, điểm a. thường xuyên gây ra tranh cãi. Lợi ích công là gì ? Làm sao biết một quyết định thu hồi là phục vụ mục đích công ? Trả lời câu hỏi này mang tính sống còn với các quốc gia phát triển, bởi vì nếu dự án không có tính công ích thì không thể ra quyết định thu hổi. Mà đã không có thu hồi thì câu chuyện bồi thường xứng đáng cũng không cần nhắc đến.

Khái niệm lợi ích công hay lợi ích chung – intérêt général – là một khái niệm chính trị xuất phát từ lý thuyết cộng hòa của nhà tư tưởng Pháp Jean Jacques Rousseau. Nó gắn liền với lý thuyết về Nhà nước cộng hòa, và được vận dụng tại các quốc gia có tổ chức chính trị – luật pháp theo tư tưởng Rousseau. Tuy nhiên nó không được phổ biến tại các quốc gia đi theo chủ nghĩa kinh tế tự do (liberalism). Để giải thích khái niệm lợi ích công, chúng tôi trình bày những nét chính của lý thuyết này.

Một cách tổng quan, lý thuyết của Rousseau giả định rằng xã hội được thành lập một cách lý tưởng trên cơ sở tự nguyện của các thành viên, nhờ thông qua một bản khế ước xã hội (le Contrat Social). Khế ước xã hội là một bản hợp đồng, một bản cam kết khổng lồ, quy định các nguyên tắc sống và các quy tắc xã hội. Nó được các thành viên thống nhất để chung sống với nhau một cách tự do trong hòa bình. Nói đơn giản, khế ước xã hội quy định các quyền và nghĩa vụ của mỗi công dân. Sau khi chấp nhận nó, mỗi công dân sẽ là một bên của khế ước và cam kết tuân theo các điều khoản đã được định ra. Đối với một quốc gia, tập hợp các quy tắc chung này sẽ được chi tiết hóa bởi một hệ thống quy tắc cụ thể hơn, là các văn bản luật pháp.

Về logic, mọi người đều có quyền tham gia soạn thảo các «điều khoản» của khế ước xã hội. Trên thực tế chỉ có một số người đại diện được trao quyền này. Quốc hội là tập hợp của những người đại diện. Thông qua quốc hội, công dân trao một phần tự do của mình cho người đại diện, để họ thay mình quyết định các vấn đề cộng đồng. Khái niệm lợi ích công xuất phát từ sự mong muốn chung – volonté générale – của người dân cùng xây dựng xã hội. Sống chung với nhau có nghĩa là chấp nhận mất một phần tự do, bởi phải tuân theo các quy tắc tập thể. Ranh giới giữa tự do cá nhân và quy tắc xã hội do đó phải được định nghĩa rõ ràng, và phải có người đảm bảo. Theo lý luận của Rousseau, bất cứ sự nhân danh quốc gia nào làm giảm tự do của cá nhân đều phải được quốc hội thông qua, bởi quốc hội là đại diện của mong muốn chung. Cũng theo Rousseau, quyền lực của quốc hội cần được kiểm soát bởi một cơ quan cơ quan tư pháp bởi vì Quốc hội không phải lúc nào cũng tôn trọng chính xác các điều khoản của bản khế ước ban đầu. Riêng đối với các vấn đề dân sự, cần có một cơ quan hành pháp (chính phủ) hỗ trợ, vì quốc hội không có thời gian để đại diện cho mọi vấn đề dân sự. Quyền lực tư pháp cũng sẽ kiểm soát luôn quyền lực hành pháp. Lý thuyết này rốt cùng dẫn chiếu về nguyên tắc tam quyền phân lập được Montesquieu phân tích trước đó, và tạo ra một pháp nhân mới – Nhà nước – đại diện cho nước Cộng hòa và đứng cao hơn tất cả mọi cá nhân & pháp nhân của xã hội. Sở dĩ Nhà nước đứng cao hơn cá nhân là vì chỉ như thế nó mới có quyền phán xét cá nhân. Nguyên tắc bình đẳng về quyền không cho phép cá nhân & hoặc pháp nhân không phải Nhà nước được phán xét các cá nhân & pháp nhân khác.

Những nét khái quát nêu trên cho phép hiểu nền tảng của khái niệm lợi ích công. Về bản chất, lợi ích công là lợi ích quốc gia. Đó là lợi ích mà Nhà nước là người đại diện, phục vụ cho quyền lợi của toàn dân, và tuân thủ các nguyên tắc của bản khế ước xã hội (hiến pháp) đã được thông qua. Cụ thể hơn, lợi ích công là lợi ích do Quốc hội quyết định với tư cách là tập thể những người đại diện cho đất nước. Nó quyết định sự chính danh của Nhà nước. Trong một số trường hợp được luật định trước, quốc hội trao quyền đại diện cho chính phủ, và chính phủ sẽ sử dụng bộ máy hành chính quốc gia để làm những việc này. Cơ sở của việc trao quyền tồn tại trên các văn bản luật, mà Chính phủ và cơ quan hành chính có nhiệm vụ diễn giải và thi hành (theo cách của mình). Đây cũng chính là đầu mối của nhiều nguyên nhân tranh chấp giữa người dân và Nhà nước, mà cụ thể là tranh chấp giữa một bên dân sự và Chính phủ hoặc cơ quan hành chính, nếu bên dân sự không đồng ý với quyết định của cơ quan hành chính trong tinh thần diễn giải luật. Việc trao quyền giải thích vì sao tất cả các văn bản hành chính đều phải mở đầu bằng việc dẫn chiếu đến các văn bản luật làm cơ sở cho cơ quan công quyền làm việc. Cũng như thế, các văn bản luật phải bắt đầu bằng việc dẫn chiếu các cơ sở luật cao hơn nó, bắt đầu là Hiến pháp.

Như vậy, lợi ích công trước hết là một khái niệm chính trị, không thể tách rời khỏi khái niệm Nhà nước. Nó không nhất thiết là lợi ích kinh tế. Lấy ví dụ, các vấn đề liên quan đến chủ quyền quốc gia, các vấn đề quốc phòng, hay bảo vệ sinh mạng người dân đều thuộc loại này. Một ví dụ khác, một bệnh dịch vừa được phát hiện cần phải được dập tắt trước khi lan rộng đến mọi người cũng thuộc vào khái niệm lợi ích công. Tại các quốc gia phát triển, những vấn đề này luôn được đặt trên các lợi ích kinh tế trong bất kỳ hoàn cảnh nào. Tại một số quốc gia, các vấn đề như Y tế, Giáo dục, Bảo hiểm xã hội, hay thậm chí Giao thông công cộng cũng thuộc về phạm trù lợi ích công, tuy nhiên không phải quốc gia nào cũng nhìn nhận như vậy. Đặc biệt hơn, tôn trọng quyền sở hữu tư nhân cũng được nhiều quốc gia coi là lợi ích công, bởi thiết chế luật này vừa đảm bảo quyền tự do của cá nhân, vừa đảm bảo lợi ích của xã hội.

Tuy nhiên, lợi ích công cũng cũng có thể là lợi ích kinh tế. Ví dụ Nhà nước có thể quyết định một chính sách an sinh xã hội, hoặc một chính sách kinh tế, tức là gây ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích kinh tế của các thành viên. Đến đây, ranh giới giữa lợi ích công và lợi ích tư trở nên mỏng manh hơn, và những rối rắm nhận thức bắt đầu phát sinh. Nếu mục đích của quyết định Nhà nước đơn thuần là để đi tìm một lợi ích kinh tế chung, thì ai sẽ là người hưởng lợi, và ai sẽ là người chịu thiệt từ các quyết định này? Quyết định của nhà nước có tạo ra thặng dư giá trị hay không, hay chỉ đơn thuần là một quyết định tái phân phối giá trị (nghĩa là lấy của người này trao cho người khác)? Vì sao Nhà nước lại phải can thiệp, và trên cơ sở nào ?

Lấy ví dụ, nếu Nhà nước muốn xây dựng một đặc khu kinh tế quốc gia, thì liệu tất cả người dân sẽ được hưởng lợi, hay chỉ một số? Tệ hơn thế, liệu có phải chỉ các doanh nghiệp trong đặc khu được hưởng lợi? Nếu các doanh nghiệp này không sử dụng lao động tại chỗ mà đưa nhân công từ nước ngoài vào, sau đó sản phẩm làm ra được xuất khẩu toàn bộ, cuối cùng tiền bán hàng được lập tức chuyển khoản ra các ngân hàng nước ngoài nơi có thể gửi ổn định với lãi suất cao, thì dự án đặc khu kinh tế có thể được coi là mang lợi ích công hay không ? Những trường hợp cuối cùng, có thể thấy là khái niệm lợi ích công đã bị lạm dụng, nhưng sự thật là trường hợp này hoàn toàn có thể xảy ra tại các quốc gia mà xã hội dân sự không kiểm soát được quyền lực của Nhà nước. Một ví dụ khác gần với chủ đề đất đai hơn: Nhà nước thu hồi một mảnh đất để làm trung tâm thương mại với mục tiêu phát triển kinh tế. Ai sẽ là người hưởng lợi? là xã hội hay công ty đầu tư kinh doanh? Vì sao Nhà nước lại can thiệp để thu hồi đất mà không để cho công ty đầu tư trực tiếp thương lượng với người chủ đất? Các mâu thuẫn đất đai giữa Nhà nước và bên dân sự bắt đầu từ nhận thức khác biệt giữa các bên, liên quan đến cơ sở quyết định thế nào là lợi ích công.

Về mặt lịch sử, khi khái niệm lợi ích công được đưa vào trong đời sống chính trị tại Pháp, đường ranh giới giữa lợi ích công và phạm vi quyền lực của Nhà nước nằm trùng lên nhau. Nhà nước có quyền lực ở đâu thì lợi ích công được xác định ở đó. Điều này có nghĩa là chính Nhà nước Pháp cũng đã từng thường xuyên nhầm lẫn giữa khái niệm lợi ích công (kinh tế) và lợi ích tư. Nhiều nhà chính trị Pháp đến trước chiến tranh thế giới thứ 2 vẫn có một quan điểm về lợi ích công khá ấu trĩ. Họ đơn giản cho rằng lợi ích công là lợi ích do cơ quan công quyền định đoạt. Một quan điểm như vậy không tiến xa nhiều hơn so với quan điểm của vua Louis XIV khi ông này nói “Nhà nước chính là ta”. Năm 1844, Jules Dupuit kỹ sư cầu đường và cha đẻ của phương pháp tính toán Chi phí – Lợi ích (Cost avantage analysis) viết : «Một nghị định, một sắc lệnh, hay một quyết định công quyền không biến một con đường, một tuyến đường sắt hay con kênh thành có ích nếu thật sự chúng không có ích”. Hiển nhiên, Dupuit hiểu rằng không phải vì cơ quan chức trách quyết định một dự án sẽ mang lợi ích công, mà trên thực tế dự án này sẽ mang lợi ích công. Việc xem xét thế nào là lợi ích công trong lĩnh vực kinh tế còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác, mà một trong số đó là cân đối giữa lợi ích và thiệt hại xã hội khi làm dự án. Phải chờ đến những thay đổi chính trị lớn vào những năm 1960-1970 tại Pháp, người ta mới dần tách rời khái niệm lợi ích công ra khỏi quyền lực nhà nước. Những câu hỏi về giá trị pháp lý của một quyết định liên quan đến lợi ích công mới được đặt ra.

I.2 Ảnh hưởng của khái niệm lợi ích công lên sở hữu đất đai tư nhân tại Pháp

Quyền sở hữu đất đai tư nhân ở Pháp ra đời vào năm 1804 cùng với bộ luật dân sự – Code civil. Trước khi cuộc cách mạng Pháp xảy ra năm 1789, đất đai là sở hữu của các lãnh chúa phong kiến. Quyền lực của lãnh chúa là quyền lực gắn liền với đất đai, chứ không phải gắn liền với dòng họ theo kiểu cha truyền con nối. Ví dụ, vào cuối thời kỳ phong kiến, người ta có thể trở thành bá tước X, công tước Y bằng cách mua lại một mảnh đất có phong tước hiệu. Năm 1802, Napoléon trở thành hoàng đế và năm 1804 bộ luật dân sự ra đời. Điều 544 của Code civil viết «Quyền sở hữu (tài sản) là quyền được hưởng thụ và định đoạt tài sản một cách tuyệt đối nhất, miễn là không xâm phạm các mục đích sử dụng cấm mà luật pháp quy định». Vậy là bộ luật dân sự công nhận quyền sở hữu tuyệt đối của tư nhân trên một mảnh đất trong khuôn khổ pháp luật. Sở hữu tuyệt đối có nghĩa là người chủ sở hữu có thể tự do làm bất kỳ những gì mình muốn trên mảnh đất của mình. Ông ta sở hữu tất cả các đồ vật (meubles) và hoa lợi (fructus) trên đó, cũng như sở hữu tất cả những gì ở bên dưới lòng đất. Đây là nền tảng của chế độ sở hữu tư nhân đất đai tại Pháp ngày hôm nay; cũng là chế độ sở hữu được nhiều quốc gia châu Âu khác công nhận.

Nhiều người vẫn nghĩ rằng sở hữu tư nhân tại các quốc gia phương Tây là được tự do tuyệt đối để làm những gì mình thích phía trong mảnh đất mình sở hữu. Tuy nhiên đây là một sự nhầm lẫn đáng tiếc. Trước hết, quyền sở hữu tư nhân được ghi trong Bộ Luật dân sự, có nghĩa là nó nằm dưới Hiến pháp, và chỉ ngang hàng với các quyền khác mà một công dân được hưởng. Một cách dễ hiểu, quyền sở hữu tư nhân về đất đai thấp hơn chủ quyền quốc gia, và không cao hơn các quyền tự do của các công dân khác. Trong bộ luật dân sự Pháp, điều 545 ngay sau đó quy định : «Không ai có thể bị ép nhượng lại tài sản của mình nếu không phải là để phục vụ mục đích lợi ích công cộng, trong trường hợp này họ cần phải được trả trước một khoản bồi thường tương xứng»[3]. Điều 545 đã lập tức hạn chế nội hàm khái niệm sở hữu tư nhân. Nói cách khác, quyền sở hữu tư nhân đất đai phải nằm dưới các lợi ích chung khác của nước Pháp. Người chủ sở hữu có thể bị tước đoạt tài sản (đất) sở hữu của mình nếu việc đó là cần thiết cho lợi ích công. Trong trường hợp này, ông ta đưởng hưởng một khoản đền bù xứng đáng, tức là tương đương với giá trị tài sản (đất đai) bị trưng thu. Các nhà lập pháp vào thời kỳ đó đã hoàn toàn ý thức rằng việc trao quyền sở hữu đất tuyệt đối cho tư nhân có thể tạo ra các xung đột, mâu thuẫn đi ngược lại với lợi ích quốc gia; do đó đã rất cẩn thận bố trí một hệ thống khác cho phép Nhà nước can thiệp vào quyền sở hữu tư nhân mỗi khi cần thiết. Chuyện này không có gì đáng ngạc nhiên nếu đã biết lý thuyết Khế ước xã hội của Rousseau: Nhà nước được đặt cao hơn công dân vì nó đại diện cho bản khế ước xã hội.

Cụ thể hơn, tại Pháp, Nhà nước có thể can thiệp vào sở hữu tư nhân đất đai bằng các biện pháp sau:

  1. Thu hồi hoàn toàn đất tư nhân để phục vụ các công trình công ích (expropriation pour cause d’utilité publique). Ví dụ : giải tỏa đất để xây dựng sân bay, bệnh viện, trường học công hay thậm chí đặt một căn cứ quân sự.
  2. Thiết lập các quy phạm hạn chế việc thực thi quyền sở hữu tuyệt đối, trên cơ sở mục đích công. Ví dụ : Công nhận quyền sở hữu đất tư nhân, nhưng lại hạn chế không cho phép xây dựng nhà cửa tại các khu vực nhạy cảm như gần nhà máy nguyên tử, trạm phát năng lượng, nguồn nước, v.v… hoặc công nhận quyền sở hữu tư nhân trên một diện tích rừng, nhưng cấm săn bắn chim & thú vật trong rừng ; cấm xây nhà cạnh rừng, hoặc cấm phá rừng để xây các công trình dân sự cho dù đó là rừng tư nhân.
  3. Đơn phương thu hồi đất và tái phân bổ cho nông dân đối với đất nông nghiệp (droit de préemption – SAFER) 

Có thể thấy tại nước cộng hòa Pháp, mặc dù quyền sở hữu đất tư nhân được Hiến pháp và Luật dân sự công nhận một cách tuyệt đối, nó vẫn bị đặt dưới lợi ích công. Nhà nước Pháp có trong tay rất nhiều công cụ được luật pháp đảm bảo để can thiệp và hạn chế quyền sở hữu tư nhân đất đai. Tuy các công cụ luật pháp này đều được quốc hội thông qua, chứ không phải là các Nghị định, quyết định do cơ quan hành pháp đơn phương công bố, không ít mâu thuẫn xung đột đất đai vẫn xảy ra hàng năm. Nguồn gốc của các mâu thuẫn đến từ sự đối lập lợi ích giữa người bị thu hồi đất và những người trực tiếp hoặc gián tiếp được hưởng lợi từ việc thu hồi đất của nhà nước.

Câu hỏi đầu tiên mà một người bị trưng thu đất đặt ra là “dự án yêu cầu thu hồi đất của tôi có đại diện cho lợi ích công không ?hay nó đang phục vụ cho một lợi ích tư nào đó đang mượn danh nghĩa lợi ích công ?» Để trả lời cho câu hỏi này, nước Pháp ban hành bộ luật Thu hồi đất vì lợi ích công – Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Theo đó, lợi ích công được công nhận nhờ một loạt các tiêu chí cụ thể :

  1. Được cơ quan hành chính ban bố bằng văn bản pháp luật.
  2. Dự án không được phép xâm hại đến các lợi ích công và các giá trị cộng đồng khác đã tồn tại trước đó (ví dụ không được gây tác hại xấu đến môi trường, di sản văn hóa vật thế & phi vật thể, sức khỏe cộng đồng, etc)
  3. Dự án phải lấy ý kiến của mọi người dân liên quan. Cụ thể như sau. Trước khi tuyên bố thu hồi đất, một người tiến hành khảo sát lấy ý kiến của người dân (commissaire enqueteur) sẽ được tòa án cắt cử để nghiên cứu về lợi ích và ảnh hưởng của dự án. Người phụ trách này làm việc mà hoàn toàn không bị quản chế bởi cơ quan hành chính. Mục đích chính ở đây là để đảm bảo ý kiến độc lập giữa cơ quan hành chính (hành pháp) và cơ quan giám sát luật pháp (tư pháp). Độc lập ý kiến là đòi hỏi bắt buộc của nguyên tắc tam quyền phân lập. 

Sau khi đã có văn bản hành chính về thu hồi đất, luật pháp vẫn cho phép người dân đề nghị hủy quyết định trước một tòa án hành chính của Pháp. Tòa án hành chính đóng một vai trò quan trọng trong việc xác định lợi ích công. Là một đặc trưng của hệ thống tư pháp của Pháp, tòa hành chính có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp giữa một bên là bên dân sự và bên kia là cơ quan Nhà nước. Thẩm phán hành chính (le juge administratif) có quyền hủy một quyết định dự án nếu thấy rằng nó vi phạm các tiêu chí do luật thu hồi đất quy định, hoặc trong trường hợp thấy rằng lợi ích công không được đảm bảo. Trong trường hợp ý kiến của tòa hành chính không thuyết phục được một trong hai bên tranh chấp, tòa hành chính phúc thẩm (Cours administratif d’appel) sẽ phúc thẩm lại quyết định, và Hội đồng nhà nước (Conseil d’Etat) sẽ có tiếng nói cuối cùng. Hệ thống tư pháp hành chính hoạt động độc lập với hệ thống tư pháp thông thường, nhờ những chánh án & thẩm phán có chuyên môn đặc biệt trong lĩnh vực luật hành chính.

Nói tóm lại, luật pháp của Pháp đặt sở hữu tư nhân xuống dưới các lợi ích công. Nhà nước có quyền trưng thu đất tư nhân để phục vụ các mục đích công ích, với điều kiện có bồi thường xứng đáng. Luật pháp cũng yêu cầu khảo sát lấy ý kiến người dân, và đặc biệt là cho phép bất kỳ người dân hay tổ chức nào bị thiệt hại quyền lợi khiếu kiện trước tòa án hành chính. Luật pháp khuyến khích người dân khiếu kiện tập thể để bảo vệ thiết thực quyền lợi của mình. Mô hình này phát triển trên nền tảng lý thuyết Khế ước xã hội của Rousseau, và tận dụng triệt để nguyên tắc phân quyền giữa một bên là cơ quan hành chính, và bên kia là tòa án có trách nhiệm kiểm soát quyết định các cơ quan hành chính. 

 I.3 Vài nét về quan hệ lợi ích công – sở hữu tư nhân tại Mỹ

Như đã nói, khái niệm lợi ích công được công nhận ở hầu hết các nước phát triển theo truyền thống Cộng hòa của Rousseau, nhưng lại bị bỏ qua tại các quốc gia theo chủ nghĩa kinh tế tự do như Anh, Mỹ, Úc, etc. Điều trùng lặp là các quốc gia này cũng có một hệ thống luật thiên về án lệ (jurisprudence) chứ không theo hệ thống luật La mã. Thuật ngữ gọi đây là các nước Common Law.

Trình bày khái niệm lợi ích công tại các quốc gia này là một vấn đề khó khăn, trước hết là về ý thức hệ. Các nhà tư tưởng theo trường phái tự do không công nhận sự tồn tại của một lợi ích công đặt cao hơn lợi ích cá nhân. Chủ nghĩa tự do (liberalism) không giới hạn ở tự do kinh tế mà còn bao trùm nhiều không gian xã hội khác. Milton Friedman viết trong cuốn Chủ nghĩa Tư bản và Tự do như sau : “ Với một con người tự do, tổ quốc chỉ là một tập hợp các cá nhân làm nên nó, chứ không phải cái gì đó bao trùm và cao hơn cá nhân[4]. Nói cách khác không có lợi ích chung nào có thể được đặt lên trên lợi ích cá nhân. Theo chủ nghĩa tự do, Nhà nước không nên can thiệp vào kinh tế mà chỉ nên giới hạn mình ở tư cách một trọng tài, người đảm bảo luật chơi. Lợi ích chung chẳng là gì khác ngoài một tập hợp các lợi ích cá nhân. Nó đơn giản là phép tính tổng số học các lợi ích cá nhân.

Về mặt luật pháp, quyền sở hữu tư nhân đất đai được Hiến pháp công nhận, và Tu chính hiến pháp thứ 5 của Hoa Kỳ có quy định một điều khoản đặc biệt “Taking clause” nói rằng «Không ai bị tước quyền sở hữu nếu không vì các mục đích sử dụng công và được bồi thường hợp lý[5]. Ở đây, hai khái niệm mục đích sử dụng công (public use) và bồi thường hợp lý (just compensation) mang nội hàm gần với điều 545 bộ luật dân sự của Pháp. Việc tước đoạt quyền sở hữu phải vì mục đích công, và phải được bồi thường trên cơ sở giá trị (thương thảo) của tài sản. Tuy nhiên khác trường hợp của Pháp, luật của Mỹ về nguyên tắc không giải quyết các vấn đề lợi ích công kinh tế, nhờ đó tránh được các phức tạp liên quan đến tranh chấp quyền lợi trực tiếp giữa nhà nước và bên dân sự. Các public use/public interest về mặt lý thuyết liên quan đến các vấn đề phi kinh tế như quốc phòng, an ninh, chứ không phải các dự án kinh tế. Trong trường hợp cần thu hồi, Nhà nước và chủ sở hữu sẽ phải cùng nhau thương thảo từng điều khoản và mức bồi thường. Ngoài ra cần nhắc lại rằng hệ thống Common Law được xây dựng trên cơ sở các án lệ, có nghĩa là nguyên tắc giải quyết tranh chấp không phụ thuộc vào các Luật hay Bộ luật do Nhà nước ban bố. Tranh chấp được tòa án xét xử độc lập trên cơ sở các phán quyết khác thiết lập trước đó.

Một điểm khác biệt quan trọng giữa hệ thống luật châu Âu lục địa, và luật Anh Mỹ (Common law) là nội hàm của khái niệm sở hữu. Đây là một chi tiết khá phức tạp, lại không liên quan trực tiếp đến nội dung chính của bài viết, tuy nhiên xin được trình bày ngắn gọn để người đọc tránh nghĩ rằng hệ thống luật Anh Mỹ “ưu việt” hơn luật châu Âu lục địa trong vấn đề sở hữu. Trong hệ thống luật châu Âu lục địa, quyền sở hữu là một quyền duy nhất tương ứng với một tài sản sở hữu duy nhất (droit sur une chose). Quyền sở hữu có thể được chia thành 3 quyền nhỏ là quyền sử dụng (usus), quyền hưởng phúc lợi (fructus), và quyền định đoạt (abusus), nhưng tất cả đều dẫn chiếu về một quan hệ sở hữu thống nhất duy nhất. Ngược lại trong hệ thống luật Common law, quyền sở hữu đất đai chuyển nhượng được thực chất là một tập hợp quyền sử dụng (bundle of rights). Mỗi quyền sử dụng được định nghĩa một cách rốt cùng trên một mối quan hệ sử dụng giữa hai người. Ví dụ : một người A có thể xây nhà trong khu vườn của mình với điều kiện là không che mất ánh nắng mặt trời vào nhà một người hàng xóm B, bởi trước khi mua khu đất, đã có một thỏa thuận về việc này. Nói cách khác, người chủ sở hữu A có quyền tuyệt đối trên mảnh đất của mình nhưng sự tuyệt đối đó bị giới hạn bởi các cam kết quy định quan hệ sử dụng trước đó với một người chủ sở hữu khác. Vì lý do này, quyền sở hữu trong hệ thống Common law là một khái niệm thiên hình vạn dạng. Biên giới của nó phụ thuộc vào việc xác định các mối quan hệ sở hữu giữa người chủ sở hữu và những người chủ sở hữu khác có liên quan quyền lợi. Mỗi hệ thống luật có một đặc điểm riêng, việc so sánh không nằm trong nội dung của bài viết này. Vì lý do lịch sử, Việt Nam không đi theo hệ thống luật Anh Mỹ. Hệ quả là các chế tài sở hữu theo luật Anh Mỹ dù có được cho là “ưu việt hơn» cũng không thể tương thích với hệ thống luật Việt Nam hiện tại.

(còn một kỳ)

P.H.V.

Tác giả gửi BVN


[1] Article 17 : Déclaration des droits de l’Homme et des citoyens « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. »

[2] (No one) shall private property be taken for public use, without just compensation.

[3] Article 545 code civil : Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité

[4]To the free man, the country is the collection of individuals who compose it, not something over and above them” – Friedman, M. 1962. Capitalisme and Freedom, Ed. University of Chicago Press

[5]nor shall private property be taken for public use without just compensation

Phạm Hải Vũ

(tiếp theo)

I.4 Lợi ích công và sở hữu đất đai tại Việt Nam

Hệ thống luật của Việt Nam được xây dựng trên truyền thống Châu Âu lục địa[1] giống như Pháp, và công nhận quyền sở hữu tư nhân. Tuy nhiên Việt Nam không công nhận quyền sở hữu tư nhân đất đai. Hiến pháp – văn bản luật có giá trị cao nhất – quy định tại điều 57 đất là tài sản chung của toàn dân, do Nhà nước thay mặt quản lý. Luật đất đai mới năm 2013 ghi tại điều 4 «Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật (này)». Nếu so sánh với luật của các quốc gia phương Tây – lấy hai ví dụ điển hình được trình bày ở trên là Pháp và Mỹ – thì sự khác biệt là ở Việt Nam là người dân không làm chủ sở hữu tuyệt đối đất. Người dân chỉ được Nhà nước trao quyền sử dụng. Tuy nhiên điểm khác biệt này thật ra sẽ không ảnh hưởng đến đời sống người dân nếu Nhà nước thiết lập các quyền sử dụng có tính ổn định lâu dài, cho phép người nắm quyền sử dụng hiệu quả đất của mình.

Nhiều mẫu thuẫn đất đai tại Việt Nam giữa nhà nước và bên dân sự đã diễn ra trong thời gian vừa qua. Mâu thuẫn phát sinh vì người dân coi đất là tài sản của mình, và không đồng ý bị nhà nước thu hồi cho các mục đích sử dụng khác. Về luật pháp, đất đai là tài sản của toàn dân do nhà nước quản lý, nhưng về mặt kinh tế, người dân coi đất là tài sản riêng, bởi đất chính là phương tiện làm việc và sống. Ngoài ra trên đất còn có các tài sản khác như nhà cửa và các động sản là các tài sản riêng có giá trị, được pháp luật công nhận. Trong một nền kinh tế mở cửa theo định hướng thị trường, tất cả các tài sản này đều có khả năng tham gia vào sản xuất, dẫn đến nhu cầu có một cơ sở pháp lý an toàn bảo vệ quyền của người chủ sở hữu. Ngày càng có nhiều ý kiến cho rằng sở hữu tư nhân đất đai là một xu hướng tất yếu, và khuyến nghị nhà nước nên sửa đổi lại luật đất đai, công nhận sở hữu tư nhân đất đai. Một số ý kiến còn cho rằng sở hữu tư nhân đất đai giúp giải quyết những xung đột đất đai liên quan đến việc thu hồi đất. Lý lẽ viện dẫn là nếu đất thuộc sở hữu tư nhân thì Nhà nước sẽ không thể tiến hành thu hồi cưỡng chế, mà phải thông qua thương lượng.

Trước hết cần thấy rằng công nhận sở hữu tư nhân đất đai không thể giải quyết tranh chấp, bởi vì tranh chấp tồn tại ngay cả ở các quốc gia phát triển có công nhận sở hữu tư nhân đất như Pháp và Mỹ. Sau đó cần thấy rằng đối tượng của tranh chấp ở đây rốt cục không phải là quyền sở hữu luật định mà là (thực) quyền sử dụng, tức là quyền (lợi) tương ứng với lợi ích kinh tế thật sự của các bên.

Quyền sở hữu luật định là cơ sở để xác định nội dung của quyền sử dụng, nhưng nhiều yếu tố khác cũng có thể ảnh hưởng lên quyền sử dụng, đặt biệt là quyền được can thiệp trực tiếp vào kinh tế của Chính phủ. Trong trường hợp Việt Nam, có thể thấy rõ ràng sự khác biệt giữa hai quyền. Quyền sở hữu đất đai – do Quốc hội công nhận và Nhà nước đại diện quản lý – chỉ là một quyền danh nghĩa. Đây không phải là (thực) quyền sử dụng, tự nó cũng không có giá trị kinh tế. Quyền mang giá trị kinh tế thật là quyền được sử dụng và kiểm soát tài nguyên. Quyền sử dụng này thuộc về Chính phủ và các cơ quan hành chính, mặt khác do chính người dân và các chủ thể kinh tế khác nắm giữ thông qua các quyền sử dụng mà Nhà nước đã trao. Kể từ sau thời kỳ đổi mới, Nhà nước cho phép trao đổi quyền sử dụng đất trên thị trường. Giá đất được mua bán chính là giá trị của (thực) quyền sử dụng đất do thị trường định đoạt. Nói rộng hơn, nó là giá trị mà thị trường ước lượng cho khả năng sản xuất & sử dụng & đầu tư sinh lời của mảnh đất, dựa trên các cơ sở pháp lý được pháp luật công nhận.

Giống như nhiều quốc gia trên thế giới, tại Việt Nam các (thực) quyền sử dụng được xác định trước hết bởi Nhà nước thông qua các văn bản luật, có nghĩa là trên cơ sở quyền sở hữu luật định. Ngoài ra nội dung của các (thực) quyền này có thể bị thay đổi tùy theo hoàn cảnh, ví dụ có can thiệp của cơ quan hành chính trong các trường hợp đặc biệt, hoặc trong trường hợp  quyền sở hữu luật định thuộc về một tập thể. Trong trường hợp này, (thực) quyền của mỗi chủ sở hữu có thể bị hạn chế bởi các quyết định chung của tập thể đó. Vấn đề của Việt Nam là khi các cơ quan hành chính đại diện cho Chính phủ can thiệp để thay đổi nội dung và giá trị của quyền sở hữu luật định, họ không công bố cơ sở của can thiệp đó.

Về mặt lý thuyết, cơ sở của các can thiệp của Chính phủ chỉ có thể là để thực thi lợi ích công. Tuy nhiên nội dung của khái niệm lợi ích công chưa hề được luật pháp Việt Nam xác định cụ thể. Nó chỉ được minh họa một cách chung chung qua khái niệm lợi ích quốc gia. Cụ thể điều 16 Luật đất đai sửa đổi năm 2013 liên quan đến quyết định thu hồi, trưng dụng đất quy định như sau :

1. Nhà nước quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây:

a) Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng;

b) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai;

c) Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.

2. Nhà nước quyết định trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai.

Tại khoản 1.a, có thể thấy khái niệm phát triển kinh tế được coi là một lợi ích công, nhưng bị đánh đồng với các lợi ích quốc gia khác như Quốc phòng, an ninh.  Dưới góc nhìn kinh tế chính trị, đây là một điểm không thỏa đáng bởi vì mục đích an ninh quốc phòng và mục đích phát triển kinh tế là hai việc rất khác nhau về bản chất.

Ngoài ra, chúng ta cũng có thể hiểu khoản 1.a điều 16 như sau : «Nhà nước có quyền thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế vì lợi ích công cộng», có nghĩa là bản thân việc phát triển kinh tế không phải là lợi ích công, nhưng nó phục vụ cho lợi ích công. Trong trường hợp này, cũng vẫn cần phải dẫn chiếu đến khái niệm lợi ích công, và cần có một thủ tục cho phép xác định nó. Bởi nếu không xác định rõ ràng, điều luật trên đơn giản cho phép Chính phủ thay đổi nội dung của quyền sở hữu luật định một cách thô bạo.

Một điểm khác cần lưu ý trong luật Đất đai Việt Nam, là việc Nhà nước ủy quyền xác định lợi ích công cho các cơ quan hành chính cấp địa phương. Tại điều 66 Luật đất đai 2013, Quốc hội đã chính thức ủy quyền xác định lợi ích công cho các Ủy ban nhân dân tỉnh và huyện. Cụ thể, điều 66 quy định rằng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền thu hồi đất trong các các trường hợp  xác định tại điều 62 mục 3 cùng bộ luật:

a) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội; công trình di tích lịch sử – văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp địa phương;

b) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải;

c) Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;

d) Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng;

đ) Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản

Các quy định trên, thoạt nhìn có vẻ rất logic và phù hợp với lý thuyết Nhà nước can thiệp điều chỉnh thị trường, nhưng lại tạo ra các vấn đề pháp lý khác liên quan đến hoạt động của nền kinh tế thị trường hiện tại ở Việt Nam.

Chúng ta đều biết là các dự án xây dựng khu đô thị mới, khu sản xuất, cụm công nghiệp, v.v… ngày hôm nay tại Việt Nam là các dự án kinh tế, tuân thủ các nguyên tắc của thị trường. Ở đây, định hướng phát triển kinh tế của Nhà nước phụ thuộc lớn vào logic kinh doanh, tức là đi tìm lợi ích kinh tế. Nói cách khác, các doanh nghiệp chỉ tham gia khi có lợi cho họ. Tương tự, các dự án khai thác khoáng sản đơn giản chỉ trao quyền sử dụng & khai thác tài nguyên cho các tập đoàn kinh doanh tư nhân, hoặc nhà đầu tư nước ngoài để họ làm lợi cho chính họ. Trong các trường hợp trên, xã hội nếu được hưởng lợi thì cũng chỉ là hưởng lợi gián tiếp. Do đó muốn nói đến lợi ích công thì cần có các tính toán minh chứng cho việc xã hội được hưởng lợi. Sau đó, nếu nói rằng cơ sở pháp lý cho phép làm những điều này là lợi ích công, thì cũng cần tái khẳng định lại nguyên tắc bồi thường xứng đáng, là nguyên tắc mà quốc tế cũng như các quốc gia phát triển đều áp dụng.

Trên thực tế cả hai khái niệm lợi ích công và bồi thường xứng đáng đều vắng bóng trong luật đất đai 2013. Điều 112  luật đất đai cho phép chính phủ định khung giá đất, và điều 114 cho phép các Ủy ban nhân dân tỉnh định giá đất, làm cơ sở cho việc bồi thường. Việc định giá này không những đi ngược lại với nguyên tắc thị trường mà còn xóa nhòa hết nội dung của khái niệm lợi ích công bởi nó đơn giản cho phép các cơ quan hành chính vừa thu hồi không cần nguyên tắc, vừa bồi thường theo cảm tính. Trong tình trạng hiện tại chúng ta chưa có bất cứ một cơ sở dữ liệu cấp quốc gia nào cho phép xác định giá đất một cách khách quan và khoa học, có thể nói đơn giản là điều 112 và 114 luật đất đai cho phép các cơ quan công quyền ở cấp tỉnh & huyện định giá đất một cách tùy tiện.

Nói tóm lại, cơ sở pháp lý của quyền sở hữu luật định với đất tại Việt Nam không được bảo vệ một cách vững chắc. Khái niệm trao quyền sử dụng đất của luật đất đai Việt Nam, tuy khác biệt với nước ngoài, rút cục không phải là điểm gây vấn đề cho chúng ta phát triển kinh tế. Nhờ nắm quyền sở hữu tuyệt đối, Nhà nước có thể dễ dàng can thiệp để khắc phục các khiếm khuyết của thị trường. Mặt khác, nhìn từ góc độ kinh tế chính trị, các chủ thể kinh tế chỉ quan tâm đến các (thực) quyền sử dụng đất, và cần chúng được xác định ổn định và rõ ràng, chứ không quan tâm đến các quyền sở hữu tuyệt đối do luật định.

Vấn đề chính ở Việt Nam là nội dung và giá trị của các quyền do luật định có thể dễ dàng bị thay đổi, thông qua quyết định của cơ quan hành chính các cấp. Một khi cơ chế này tồn tại, dễ hiểu tại sao các chủ thế kinh tế tư nhân lại tìm cách chiếm lấy các quyền này, thông qua việc bắt quan hệ ngầm với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.  Đất đai càng có giá trị thị trường cao nhưng không được bảo vệ về mặt pháp lý một cách vững chắc thì càng chất chứa tiềm năng tranh chấp. Đó có thể là đất có chứa khoảng sản, đất nông nghiệp & lâm nghiệp hay đất trống gần các thành phố lớn, đất ở nhưng chưa xây dựng, đất chuyển đổi mục đích sử dụng mà chưa được công nhận, hay đất mà giấy tờ sử dụng chưa được cấp… Về bản chất các thu hồi gây tranh cãi rốt cụ là để phục vụ các mục đích kinh tế tư nhân. Điều đáng tiếc là Nhà nước với tư cách là đại diện của toàn dân lại xen vào các tranh chấp này.

II Quyền lực tư pháp trong nền kinh tế thị trường

Các lý thuyết kinh tế luật hiện đại chỉ ra rằng (thực) quyền sử dụng và kiểm soát tài nguyên mới là một quyền có ý nghĩa kinh tế quan trọng. Tại các quốc gia có hệ thống luật pháp vững chắc, quyền sở hữu luật định là nền tảng của thực quyền này. Trong khi đó tại các quốc gia có ít kinh nghiệm về kinh tế thị trường như Việt Nam, vẫn còn tồn tại có một khoảng cách lớn giữa quyền sở hữu danh nghĩa trên văn bản, và thực quyền kiểm soát các tài nguyên. Ví dụ, Nhà nước là cơ quan đại diện cho sở hữu các tài nguyên ở Việt Nam, nhưng thực quyền phân bổ và sử dụng tài nguyên hoàn toàn do các cơ quan hành chính nắm giữ. Chúng tôi cho rằng đây là một hiện trạng chưa được giải quyết xong của quá trình chuyển từ nền kinh tế tập trung sang nền kinh tế thị trường theo định hướng Nhà nước.

Trong một nền kinh tế tập trung, Nhà nước nắm toàn quyền phân bổ tài nguyên nên đương nhiên cơ quan hành chính có (độc) quyền phân bổ quyền sử dụng. Về mặt lý luận, người ta có thể đặt câu hỏi cho hiệu quả kinh tế của quyết định Nhà nước, nhưng không thể đặt câu hỏi cho cơ sở pháp lý của việc nắm quyền. Trong hệ thống này, việc Nhà nước nắm quyền toàn quyền là một việc hoàn toàn logic.

Trong một nền kinh tế thị trường, vai trò của Nhà nước dừng lại ở việc công nhận quyền sở hữu còn quá trình phân bổ các quyền này do thị trường quyết định. Các chủ thể kinh tế được tự do trao đổi quyền của mình trong khuôn khổ pháp luật. Lý thuyết bàn tay vô hình của Adam Smith nói rằng khi các chủ thể kinh tế tự do theo đuổi lợi ích riêng của mình (trong khuôn khổ pháp luật), điều này vô hình chung làm lợi cho xã hội. Vai trò của pháp luật dừng lại ở việc đảm bảo luật chơi công bằng cho các chủ thể kinh tế.

Trong một nền kinh tế thị trường có sự can thiệp của Nhà nước, cả hai nguyên tắc thị trường và nhà nước cùng được kết hợp. Nhà nước phải “chia sẻ quyền lực” của mình với thị trường, và nếu ranh giới giữa chúng không được phân định rõ ràng, sẽ có những vùng chồng chéo gây tranh. Tại Việt Nam, việc các cơ quan hành chính vừa có quyền định đoạt hoặc thu hồi quyền sử dụng đất, vừa đồng thời công nhận vai trò của thị trường trong việc mua bán đất chính là một yếu tố có thể gây ra chồng chéo. Vì không có ranh giới can thiệp rõ ràng, cơ quan hành chính có thể ra các quyết định mâu thuẫn với chính mình. Ví dụ thu hồi đất đai vì mục đích phát triển kinh tế, xã hội nhưng thực chất là trao quyền sử dụng của người dân cho các tập đoàn kinh tế. Về bản chất, xã hội không được lợi gì nếu Nhà nước thu của người này trao cho người khác. Nói cách khác, nếu không chứng minh được cơ sở công ích của quyết định thu hồi, thì Nhà nước chỉ thay đổi người hưởng lợi chứ không tạo ra phúc lợi tập thể. Một quyết định như vậy vi phạm nguyên tắc tối ưu Pareto mà tất cả những ai được học kinh tế học đều biết. Nguyên tắc Pareto nói rằng xã hội chỉ có lợi khi một số chủ thể kinh tế được hưởng thêm phúc lợi, nhưng không có chủ thể nào phải hy sinh phúc lợi của mình.

Kinh nghiệm tại các quốc gia phát triển cho thấy Nhà nước cần thiết lập rõ ràng các nguyên tắc can thiệp vào kinh tế, và đặc biệt cần định nghĩa rõ ràng thế nào là lợi ích công, làm cơ sở cho can thiệp của mình. Nếu Nhà nước tùy tiện can thiệp thì rủi ro rất lớn đi cùng là các nhóm lợi ích sẽ tìm cách sử dụng  cơ quan công quyền, biến luật pháp thành các công cụ đi tìm lợi ích cá nhân. Cũng theo kinh nghiệm tại Pháp và Mỹ, cần phải có một quyền lực tư pháp độc lập cho phép kiểm soát các quyền lực của Nhà nước và thị trường, đảm bảo công bằng xã hội.

Theo lý thuyết kinh tế luật trường phái Mỹ, không phải Nhà nước nói chung mà chính là quyền lực tư pháp nói riêng sẽ khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường. Trong tác phẩm Nền tảng pháp luật của Chủ nghĩa tư bản [2], nhà kinh tế học người Mỹ John Commons  giải thích vì sao nền kinh tế thị trường vẫn hoạt động được mặc dù nó sản sinh ra vô số mâu thuẫn, vô số tranh chấp. Tư tưởng chủ đạo của tác phẩm này là coi hoạt động của thị trường luôn diễn ra trong một khung luật pháp quy định trước, nơi một vị trí quan trọng hàng đầu được dành cho quyền lực tư pháp. Theo Commons, thị trường có rất nhiều thói quen xấu, nhưng các phán quyết của tòa án sẽ cho phép lựa chọn các quy tắc tốt (hay bất công), và loại bỏ các quy tắc tồi. Các phán quyết này sau đó  lại đóng góp vào các thể chế luật pháp, giúp luật pháp luôn kiểm soát và điều hòa thị trường.

Kết luận quan trọng của Commons là để có một khung pháp luật thích hợp, không nên dựa vào các nhà lập pháp và hành pháp, mà phải dựa vào quyền lực tư pháp ; cần phải có các tòa án độc lập, và các thẩm phán công tâm làm việc. Những người này sẽ có vai trò lọc bỏ các thủ thuật xấu tham gia vào giao dịch thị trường (bad practices), đồng thời thiết lập các quy tắc (thị trường) mới theo hướng có lợi cho xã hội. Kết luận này đóng góp lớn vào tư duy luật pháp của nhiều quốc gia hiện đại ngày hôm nay. Đặc biệt Commons nhấn mạnh vai trò của luật pháp một cách thực tiễn chứ không dừng lại ở việc ban hành các văn bản pháp luật. Là một người theo chủ nghĩa Thực dụng (pragmatics) Commons không tin vào các văn bản luật, mà chỉ quan tâm đến các hành động cụ thể, những hành động mà chúng ta có thể quan sát đo đếm, và ghi nhận được ảnh hưởng sau khi triển khai luật. Või ông, quyền lực tư pháp độc lập chính là nền tảng sống còn của chủ nghĩa tư bản hiện đại. Tư pháp có giá trị cao hơn hành pháp bởi nó độc lập: trong khi đó các chính sách mà chính phủ ban hành thường xuyên chịu ảnh hưởng của các nhóm lợi ích làm vận động hành lang[3].

Còn theo quan điểm của các nhà kinh tế chính trị học trường phái Pháp, Nhà nước có một vai trò quan trọng nhưng cần có các tòa án hành chính làm nhiệm vụ kiểm soát quyền lực của Nhà nước. Cụ thể hơn, Nhà nước có hai thuộc tính xấu cố hữu là quan liêu và lạm dụng quyền lực. Do đó Nhà nước chỉ có thể can thiệp hiệu quả vào nền kinh tế nếu nó hợp tác chặt chẽ với xã hội dân sự. Nhà nước phải chia sẻ quyền lực với xã hội dân sự và phải bị kiểm soát để tránh lạm quyền.

Kinh nghiệm của Pháp và Mỹ cho thấy mô hình phát triển kinh tế thị trường có sự tham gia của Nhà nước cần phải được kiểm soát bởi hệ thống tư pháp. Về mặt này có thể thấy Việt Nam đã có dấu hiện thay đổi khi gần đây Quốc hội đã thông qua luật khởi kiện hành chính. Thế nhưng người dân vẫn rất mù mờ khả năng khiếu kiện hành chính[4]. Trên thực tế rất nhiều yếu tố ngăn cản việc khởi kiện này. Thứ nhất, người dân chưa có văn hóa khiếu kiện hành chính. Trong khi đó điều này là cần thiết bởi Nhà nước ngày càng tham gia sâu vào kinh tế, có nghĩa là ngày càng có khả năng rơi vào tranh chấp lợi ích với tư nhân. Thứ hai, thủ tục xét xử hành chính về lý thuyết cho phép tòa án nhân dân thụ lý đơn, nhưng thực tế không có gì đảm bảo một tòa án nhân dân cấp tỉnh hay cấp huyện có đủ nhân lực và chuyên môn, đảm bảo công bằng xét xử cho bên dân sự. Hơn thế, chi phí khởi kiện là quá cao so với thu nhập của người dân. Liệu người dân có dám đi kháng nghị một quyết định hành chính sau khi theo dõi một vụ án như vụ thu hồi đất tại Tiên Lãng của ông Đoàn Văn Vươn. Riêng án phí thua kiện đã lên tới 23 triệu đồng. Cuối cùng cần nhắc lại là tại Pháp và Mỹ, quyền lực tư pháp tồn tại độc lập trên cơ sở xã hội được quyền lựa chọn và kiểm soát Nhà nước thông qua lá phiếu bầu cử. Tại Việt Nam, đa số người dân không biết người đại diện cho mình tại quốc hội là ai. Đó là một thực tế đáng buồn.

Cả lãnh đạo và người dân đều có thể thấy các vấn đề trên tồn tại. Chúng tôi sẽ không bình luận thêm và cũng không muốn (không thể) đưa ra giải pháp cho chúng. Nếu có thể nói đến hướng giải quyết, thì có lẽ trước mắt là đảm bảo tính độc lập cho hệ thống tư pháp, và quy định các điều khoản luật đặc biệt xác định cơ sở can thiệp vào kinh tế của Nhà nước. Chí ít, Nhà nước phải phân biệt được hai vai trò khác nhau của mình trong việc can thiệp kinh tế và trong  vai trò chính trị như đảm bảo chủ quyền, đảm bảo an ninh, trật tự xã hội, v.v. Tuy nhiên các hướng giải quyết này chỉ có tính gợi ý, vì người viết bài không có và không thể có trách nhiệm với bất kỳ giải pháp cụ thể nào.

I.                Vài lời kết luận

Các tranh chấp đất đai liên quan đến thu hồi đất là một vấn đề nhạy cảm tại Việt Nam. Nó rốt cùng không liên quan nhiều vấn đề sở hữu, mà liên quan chủ yếu đến việc xác định biên giới quyền lực của Nhà nước, cụ thể là xác định quyền của các cơ quan hành chính các cấp. Cụ thể hơn, nó phụ thuộc vào việc định nghĩa thế nào là lợi ích công và thủ tục tiến hành thu hồi đất theo lợi ích công. Luật pháp hiện tại cho phép cơ quan hành chính can thiệp khá tùy tiện trong việc thu hồi đất, trong khi đó cơ sở can thiệp là lợi ích công lại không được giải thích cụ thể rõ ràng. Quyền lực tư pháp dường như không đóng góp vai trò gì trong việc làm sáng tỏ khái niệm này.

Bước ra khỏi các tranh chấp đất đai, cần thấy rằng luật pháp công bằng là chìa khóa xây dựng nền kinh tế bền vững. Nền kinh tế Việt Nam hiện tại đi theo định hướng của Nhà nước nhưng hiểu biết pháp luật của người dân còn thấp. Đặc biệt người dân nhầm lẫn giữa luật pháp, cơ quan hành chính và lực lượng trấn áp. Đây âu cũng là điều dễ hiểu bởi thông qua đài báo, có thể thấy chuyện các nhân viên hành chính đặc biệt là công an vẫn thường xuyên lạm quyền, còn các tòa án đều có xu hướng xử nhẹ cho nhân viên công quyền phạm luật. Mới nhìn có thể thoạt nghĩ giữa phát triển kinh tế và công chức lạm dụng quyền lực không có quan hệ gì. Một số người còn cho rằng đặc trưng của việc làm kinh doanh ở Việt Nam là phải có quan hệ với cơ quan công quyền để lách luật, và cười nhạo những người được học kinh doanh trường lớp ở nước ngoài. Sự thật đáng buồn là khi có những người tự cho mình các quyền không tôn trọng luật pháp, xã hội mất đi một nền tảng để xây dựng nền kinh tế bền vững, tất cả chúng ta đều trực tiếp hoặc gián tiếp bị thiệt hại (trừ những người nắm quyền lực). Lạm dụng quyền lực cũng chỉ đơn giản có nghĩa là tạo cơ hội cho các chủ thể kinh tế mua chuộc cơ quan công quyền để thủ lợi riêng.

Nhà kinh tế học người Peru, Hernando de Soto, viết trong cuốn Sự bí ẩn của Tư bản[5] như sau: «Vì sao Chủ nghĩa Tư bản huy hoàng tại phương Tây nhưng không thành công tại những nơi khác? Vì sao chỉ một phần nhỏ của xã hội tích lũy được tài sản và trở nên giàu có, trong khi xung quanh họ là nghèo đói hiện diện khắp nơi… Bí ẩn của Tư bản nằm trong việc xây dựng một thể chế luật sở hữu duy nhất. Những người nghèo thật ra không nghèo như ta thường nghĩ. Có trong tay một khối lượng tài sản khổng lồ, nhưng không nắm được quyền sở hữu, họ không thể biến chúng thành công cụ sản xuất: chúng là Tư bản chết».  Kết luận của De Soto có thể sẽ khiến nhiều người Việt Nam chúng ta suy ngẫm nhiều hơn về quyền sở hữu, quyền sử dụng, và một hệ thống luật pháp công bằng và ổn định cho người dân.

P.H.V. 

Tác giả gửi BVN


[1] gọi tắt cho hệ thống Germano-Romanic, theo nghĩa là sử dụng một hệ thống văn bản quy phạm sắp xếp theo thứ tự hiệu lực

[2] Commons, J, 1924, Legal foundations of Captalism, NewYork, McMillan

[3] Cũng cần nói các tòa án tại Mỹ là nguồn luật chủ chốt của hệ thống luật pháp

[4] không nên quên rằng tại Pháp, các Tòa án hành chính mới chỉ được lập ra vào năm 1953, và các Tòa án hành chính phúc thẩm vào năm 1987

[5] De Soto H. (2000) The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s